Местная власть научилась искать деньги и умело обходить правила: как работает децентрализация в Европе

О децентрализации на уровне страны говорят очень много, но все же хотелось бы, чтобы государство не только предоставило полномочия местной власти, но и подкрепило их финансовыми ресурсами.

Уже 20 лет назад практически все политические силы говорили, что во избежание будущих проблем надо "делегировать" большую часть прав и полномочий из центра на места. Причем не обязательно – только областям, но обязательно – местным советам. С очень важным условием – не на бумаге, а на деле. А если уточнить, то, прежде всего, с полномочиями надо было передавать и соответствующее финансирование.

Это как раз то, чего всегда избегал Киев, который по понятным причинам, не желал терять контроль над регионами, а особенно - финансовыми потоками. Стране понадобились большие потрясения, чтобы об этой реформе стали всерьез говорить. На данный момент тема децентрализации в Украине политизирована, хотя по своей сути является лишь экономической и правовой.

СВЕРХУ ВНИЗ

Каждая новая власть в Украине пыталась поменять или меняла Основной закон. Премьер-министр Арсений Яценюк назвал изменения в Конституцию Украины по части децентрализации "эпохальным решением". "Кто бы их как бы ни пытался политизировать, но это, действительно, эпохальное решение о передаче полномочий из центра на места", – подчеркнул премьер.

В чем суть реформы? Если отойти от политического контекста, планируется укрупнить нижнее звено системы местного самоуправления, параллельно наделив соответствующие органы власти реальными административными и финансовыми полномочиями. Базовой административно-территориальной единицей станет община, которая по размерам будет напоминать районы, существовавшие до хрущёвской реформы 1962-1964 гг. В историю уйдут сельские органы самоуправления, а также государственные администрации на региональном уровне. Вместо последних будут созданы префектуры, где задачей префекта будет координировать работу вертикально организованных государственных ведомств на данной территории. А также следить за законностью деятельности местного самоуправления, решающего все основные вопросы местного масштаба.

Во Франции, например, префект имеет право обжаловать в суде решения местных органов власти и в исключительных случаях даже приостановить заседания местного совета на срок до одного месяца.

В то же время, в украинской модели децентрализации именно полномочия префекта становятся одним из главных камней преткновения, поскольку противники такого варианта распределения власти усматривают возможность получения профессиональными бюрократами сильного и масштабного поля деятельности. А это может поставить под вопрос самостоятельность органов местного самоуправления в принятии решений, а также откроет возможность президенту узурпировать власть на местах.

ЖИТЬ ПО СРЕДСТВАМ

Децентрализация хороша уже тем, что позволяет каждой местной общине выбрать свой, наиболее оптимальный, вариант управления местным хозяйством и финансами. Каждая громада получает ресурсы – налоги и сборы, которые остаются в местных бюджетах, а не перечисляются в центр – которые сможет тратить по своему усмотрению. Граждане сами выберут, что для них в приоритете. Однако и ответственности больше: смогут ли местные власти правильно распорядиться свалившимися на них деньгами?

Аналитики информационной кампании Stronger Together отмечают, что финансирование местного самоуправления стало важным камнем преткновения при реформировании этой сферы у наших европейских соседей.

Например, в Венгрии государство обеспечивает около 50% доходной части местных бюджетов, а их собственные доходы не превышают одной трети. Местные власти утверждают, что объем собственных доходов для них недостаточен, а центр жадничает.

Местных налогов у венгров четыре. Главный – налог с оборота, который платят размещенные на территории общины предприятия. В среднем он дает 16% совокупного дохода общин, но там, где работают крупные предприятия, этот налог может обеспечивать 30-40% нужд местной казны. Коммунальный налог взимают 60% венгерских общин. Платят его все местные жители. Это популярный, но малозначительный налог: он обеспечивает лишь 2% совокупного дохода местных бюджетов. Налог на недвижимость – один из классических источников доходов местных общин не только в Венгрии, но и в других странах. Базой налогообложения служат, как правило, размер недвижимости и ее географическое расположение. Наконец, туристический сбор работает там, где есть смысл его собирать.

Таким образом в Венгрии сложилась ситуация, при которой богатые общины не испытывают проблем с доходами, собирая достаточно местных налогов или привлекая бизнес по программам государственно-частного партнерства. Они в необходимом объеме финансируют работы, в частности связанные с поддержанием канализации и водопровода в рабочем состоянии. Общины, которым не так повезло, вынуждены ждать денег из центра, которых всегда слишком мало.

Покрыть разрыв пытаются при помощи привлечения заемных средств. Однако государственные дотации нельзя тратить на выплату долгов, текущие расходы нельзя финансировать за счет инвестиционных доходов. Но местные чиновники умело обходят эти правила: при должной смекалке венгерский горсовет может доказать кредиторам, что находится в прекрасной финансовой форме и вполне может взять новый заем. И одновременно доказать центральному правительству, что ему крайне требуется чрезвычайная (форс-мажорная) финансовая помощь от государства.

ПО СТОПАМ ПОЛЬШИ

Украинская концепция реформы децентрализации по форме очень схожа с польской. Базовой единицей там является гмина - город, городок или несколько сел, аналогом нашего района является повят. Крупные города вроде Варшавы приравниваются в правах с повятом, и отдельные районы в таких городах являются отдельными гминами. Повяты объединены в воеводства.

Большинство средств, собранных на территории гмины в виде местных налогов (налог на недвижимость, земельный и экологический сборы), там и остаются. Государство мало берет, но и дает совсем немного: принцип "не отдавать, а получать" здесь не работает. Самостоятельность гмины выходит очень большой: 20% бюджета – это собственные доходы, 30% – поступления от налога на доходы физлиц. 35% – дотации (без указания целевого назначения) и 15% – субвенции (на конкретное задание, за которое нужно отчитаться).

Но это не значит, что общины целиком содержат себя сами: очень важным фактором являются субвенции из бюджета ЕС. Скажем, в 2014 г. в бюджете Варшавы было запланировано 13 млрд. злотых дохода; из этой суммы 2 млрд. злотых – субвенции от ЕС. За деньги от еврофондов все административные единицы создают транспортную и социальную инфраструктуру в стране.

На сегодняшний день Украина также может надеяться на "подарок" от ЕС на реализацию проектов по децентрализации. По словам комиссара ЕС по вопросам расширения и политики добрососедства Йоханнеса Хана, "Европейский союз готов предоставить Украине 90 млн. евро, которые нужно направить на проекты децентрализации".

В Украине о бюджетной децентрализации говорят активно, и некоторые изменения в этой сфере уже даже вступили в силу. Так, днепропетровские чиновники недавно отчитались, что благодаря финансовой децентрализации областной бюджет получил на 30% больше в первом полугодии по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. В частности, акцизный сбор на товары розничной торговли принес 300 млн. грн., налог на прибыль – 518 млн. А во втором полугодии ожидают солидных поступлений от налогообложения транспортных средств. В распоряжении местных властей оказались также средства, полученные за административные услуги, и госпошлина – всё это ранее отчислялось в госбюджет. Таким образом, пока что подтверждается европейский опыт: децентрализация идет на благо богатым регионам и общинам. Улучшится ли благосостояние бедных районов – можно будет заключить по итогам этого года.