Эксперт Александр Москалюк: "Когда в Польше проводились реформы, Сенат работал без каникул"

Из арихива Фейсбук

О том, почему в Украине тормозится реформа децентрализации, как этот процесс реализовывался в Польше и сколько времени и средств нужно на реализацию в нашей стране в интервью "Сегодня.ua" рассказал эксперт по конституционному праву Александр Москалюк.
- Вы говорили о четырех аспектах успешного проведения реформы децентрализации – политическая воля руководства всех ветвей власти, пул ответственных за реформу экспертов, поддержка общества и система обучения непосредственных строителей реформы. Давайте подробнее остановимся на каждом из них. Почему вам кажется, что сейчас у правительства нет политической воли?
- Давайте посмотрим на польский опыт. Когда в Польше проводились реформы, то Сенат фактически работал без каникул. Потому что любая реформа сопровождается принятием решений, в том числе, в форме закона. Без этого невозможно провести ни одной реформы. Это первый этап. И, конечно, пока мы не можем говорить о реальности политической воли, потому что реально законы, которые мы можем отнести по крайней мере к децентрализации, не приняты. Был один проект внесения изменений в Конституцию Украины. Но на самом деле этот проект должен начинаться не столько с изменений в Конституцию, как изменениями в Бюджетный кодекс, изменениями в Налоговый кодекс, изменениями в устройствах судебной власти. Это те три основные законы, которые в первую очередь нужно изменить, чтобы началась реальная реформа местного самоуправления.
– Как в этой реформе должен быть задействован Минюст?

- На самом деле, здесь Минюст, в соответствии со своим статусом, фактически визирует все решения, которые принимаются правительством, и этим определяется его роль. Поэтому нужен отдельный специальный орган, который будет выведен за пределы Кабинета министров. Потому что очень часто возникают ситуации – опять же польский опыт это подтверждает, – когда проявляется конфликт интересов у любого министерства. Ведь их структура предполагает в принципе централизацию. Существует такое диалектическое противоречие, от которого нам некуда деться.
- Какие были объемы финансирования офиса уполномоченного заниматься децентрализацией (его секретариата)?

- Точно сказать трудно. Когда проводилась эта реформа, когда она разрабатывалась, то разрабатывалась в подполье в начале 1980-х годов. Это делал Ежи Регульский в пределах отдельного института. Прошло десять лет, и обычно на начальном этапе цели реформы и средства, с помощью которых она была разработана, не были обусловлены какими суммами.

Если говорить в общем о децентрализации и средствах на реформу, то ЕС по одному из траншей выделил 8 млрд евро для того, чтобы эта реформа происходила в течение четырех лет. Сама же Польша на эту реформу потратила гораздо больше.

Другой вопрос, что эти деньги тратились поэтапно, посему бюджет этого не почувствовал – реформа же началась в 1989 году. Второй этап начался в 1999 году. И сейчас она продолжается. Фактически сейчас проходит третий этап – так в 2010 году поставлен вопрос об усовершенствовании второго уровня местного самоуправления. Речь идет о уездах, – что соответствует нашим районам – оказалось, что это самый слабый уровень местного самоуправления.
- В чем конкретно заключались этапы польской децентрализации?

- Это создание гмин (наименьшая территориальная единица Польши – Ред.). Первый этап местного самоуправления – общины, гмины. А в 1999 году изменения происходили и в рамках налоговой системы, и в пределах бюджетной системы. Было принято 150 законов, которые должны были изменить местное самоуправление.

- Каковы ошибки польской реформы?
- Самое главное, что было в Польше – это была разработана стратегия, и эта стратегия воплощалась в виде законов. Сразу были приняты, в том числе, и Сенатом в Польше эти законы. Ошибка была такой, которая могла быть обнаружена лишь в процессе практической деятельности – на втором уровне по-другому надо было формировать органы местного самоуправления, в частности, уездные органы. Уездные советы на сегодняшний день непосредственно избираются населением. А вот Ежи Регульский говорил, что лучше было бы, если бы каждая гмина делегировала в уезды своих представителей, потому что они знают лучше проблемы собственной гмины. И это было бы лучше, рентабельнее и правильнее. При такой системе, которая сейчас существует, иногда появляются противоречия между гминой и уездом.
- Каковы ошибки в уполномоченного по люстрации, которые нельзя повторить при создании должности уполномоченного по проведению реформы децентрализации?
- Дело в том, что фактически это был орган, который не имел под собой юридических оснований. Понятно, что ни о какой эффективности не может быть и речи. Должна быть создана нормативная база. Кстати, тут еще один интересный есть момент, почему важен польский опыт, почему он показателен. Когда происходила реформа местного самоуправления, происходила не только передача полномочий, так как полномочия можно передать на уровень гмины или, например, села, поселка. Но надо это реализовывать. Для того, чтобы их реализовывать, нужны средства. Поэтому состоялась и передача денежных средств. Бюджеты гмин сформировались еще на первом этапе реформ. Это была стратегическая цель таким образом, чтобы сочетались полномочия, возможность их реализовывать и ответственность. Очень важно, чтобы была вот такая триада.
- Сколько человек занималось реализацией реформы?

- Работал в пределах каждого из 18 воеводств (эквивалент наших областей) представитель уполномоченного. Этот представитель мог исследовать, каким образом лучше, оптимальнее реализовать реформу. К тому же, работало пять профессоров, исследовали вместе с Регульским реформу самоуправления, начиная с 1980-х. Они занимались написанием стратегии. Причем, что интересно, эти люди исследовали и иностранный опыт – стран Западной Европы, США. Но сам господин Ежи признавал, что у них не было никакого практического опыта, сама теория. Но она была проработана хорошо, и была политическая воля на ее реализацию. Поэтому она удачно воплотилась в жизнь.
- Значит, не менее полусотни человек: уполномоченный, полдесятка "стратегов", представители в воеводствах и ассистенты ...

- Также проводились региональные учения в пределах каждой территориальной единицы. Через эти курсы прошли тысячи людей. Кроме экспертов, еще одной составляющей успешной реформы должны быть люди, которые ее воплощают на местах. Это депутаты местных советов. В гминах же полностью изменилась система работы. Поэтому на курсах преподавали, прежде всего, менеджмент. Ведь первая проблема, которая возникает очень часто даже в пределах нашей Украины – это компетентность принятия решений. Есть село. Должно ли оно иметь свою школу? На этот обыденно-повседневный вопрос в Польше отвечали так: "Если община зарабатывает достаточно, то она сама должна определять, нужно ли ему эта школа". И этот фактор тесно связан с ментальностью. Потому что все-таки, как бы там ни было, но Польша ближе к рыночным отношениям – и в этом лучше задействована католическая этика.
- Какая иностранная модель реформы является оптимальной для Украины?

- Польская. Территория, население, социалистическое прошлое.

Грузинский опыт для нас не является корректным (и словацкий тоже), потому что там значительно меньше населения, в десять раз.

И территория значительно меньше. И, кроме того, об эффективности реформы можно говорить лишь через некоторое время после ее окончания. Польше повезло, что изменения начались сразу после смены режима. Еще один важный аспект – когда мы заимствуем опыт, то нужно каждый момент объяснить... Главное для местного самоуправления, чтобы выборы проходили чаще. В Польше представительство центральной власти было на уровне воеводств.
- Почему спикерами реформы ничего не говорится о низовых инициативах, об изменениях от органов самоорганизации населения?

- Безусловно, это важный фактор. Но чтобы люди могли воспользоваться реформой, нужно вниз передать им полномочия. Думаю, что Европа нам предоставит средства для низовой популяризации реформы среди населения.
- Но Польша – член ЕС ...

- Но на начальном этапе в 1989 году они уже начали получать средства для ликнеповой кампании, то есть для популяризации реформы...